➤以保障人居环境安全为底线，构建“治用协同”机制，统筹推进土壤污染状况精准调查、修复与建设一体设计和高效管理服务流程，努力把沉睡的“负资产”转化为高质量发展的“新空间”，为美丽中国建设筑牢坚实的“土壤根基”

  文 | 张嘉陵

  我国城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段，安全高效盘活存量污染地块，已成为实施新型城镇化战略的重要支撑。

  近期，生态环境部联合自然资源部、住房城乡建设部印发《关于做好污染地块环境修复与开发建设衔接的指导意见》（以下简称《意见》）。《意见》立足国情、借鉴国际经验，落实顶层部署，回应了地方实践中亟待解决的操作性难题，是激活土地资源、推动城市高质量发展的重要举措，有利于降低企业用地成本，加速盘活存量土地资产。

在辽宁省北票市，曾经的采石场经过修复治理和绿化建设，如今已变成山体公园（2024 年 8 月 8 日摄） 杨青摄 / 本刊

  城市更新驱动治理转型

  经过多年深耕，我国土壤污染防治体系已基本建立。同时，随着城市更新行动向纵深推进，土壤污染风险管控、修复治理的传统管理模式与实践需求之间的矛盾日益凸显。

  一方面，优质土地资源紧缺与存量污染地块“沉睡”并存。占据城市黄金地段的旧工业区因污染问题难以盘活，成为制约城市品质提升的“负资产”。另一方面，“先修复、后开发”的线性管理模式暴露出周期长、成本高、协同难等痛点。大型地块修复动辄数年，不仅土地长期闲置，也给地方政府和经营主体带来沉重的资金压力；修复与开发阶段止水帷幕、基坑支护、土方开挖等同类工程重复实施，导致工期和成本损耗严重。

  2020年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，首次提出对工业污染地块，鼓励采用“环境修复+开发建设”模式，为破解修复与开发矛盾指出了方向。“十四五”期间，在生态环境部积极推动下，多地开展实践探索：深圳探索整体或分区调查，提升调查效率以加速土地再开发进程；广西、贵州等地鼓励将修复与开发中的基坑支护等工程设计、施工深度融合，以实现降本增效；北京、重庆等地推行分阶段效果评估，原址完成污染土壤清除并达到风险管控、修复目标后，通过阶段评审即可移出名录，进一步缩短开发周期。这些自下而上的有益探索，为《意见》的系统性制度创新提供了宝贵的实践基础和方向指引。

  全链条重构“治用”格局

  《意见》充分吸纳地方5年探索经验，构建了以“保障污染地块安全利用”为目标的全链条衔接机制，突破修复与开发之间的制度藩篱，推动二者从“串联”走向“并联”，主要体现在三个方面：

  管控治理锚定“以用定治”，实现分类施策精准高效。针对调查与规划衔接不紧密，《意见》吸纳地方“分区调查修复、滚动开发”等成熟经验，强调土壤污染状况调查应结合地块规划用途有序开展，调查结果指导规划调整，根据地块未来用途制定差异化的风险管控与修复目标。以工业用途为代表的第二类用地，要求相对宽松；以住宅等敏感用途为代表的第一类用地，则须达到更为严格的目标。

  对于面积庞大、情况复杂的大型复杂地块，《意见》提出可分区调查，打破大型复杂地块“一块不能动”的利用僵局，为城市更新注入灵活性。这种基于未来用途、分类实施管控的策略，努力既坚守“住得安心”的安全底线，又避免“一刀切”造成的资源浪费与“过度修复”。

  修复建设深化“一体设计”，实现资源统筹降本增效。针对工程重复、时空错配，《意见》推动修复与开发建设全流程统筹，实现“治用协同”。在方案设计阶段，要求修复方案编制需充分考虑建设工程需求，将修复所需的止水帷幕、基坑支护、污染土壤清挖等工程与建筑物地基处理、地下空间开挖一体化设计；在工程实施阶段，鼓励修复施工与建设工程在时序和空间上合理衔接，最大限度减少重复建设。

  比如广州永泰客运站地块依据土壤环境质量优化建设方案，将建筑基础工程与风险管控措施有机结合，避免后期建设破坏风险管控阻隔层，土壤修复量减少95%、工期缩短75%，节约资金近5亿元。上海桃浦603地块通过将拟建地下空间结构与污染土壤修复清挖工程精准匹配，实现基坑共享，有效避免重复建设，节约30%工期和成本。

  管理服务迈向“科学高效”，提速供地保障民生。针对污染土壤异地处置连带责任影响原址开发，《意见》明确：完成污染土壤清挖转运、达到风险管控或修复目标且具备安全利用条件的原址地块，可依程序申请先行移出名录。这一调整，意味着原址开发不必等待异地处置全部完成，有效缩短了土地入市周期。此外，《意见》进一步强化对污染土壤转运及异地处置的全流程跟踪监管，明确界定修复达标土壤的再利用场景与监管要求，为修复后土壤资源化利用开辟畅通路径，推动“治废”向“用废”转变。

  筑牢政策落地长效机制

  制度的生命力在于执行。为确保有关举措切实落地，形成既能“放得活”又能“管得好”的良好治理格局，未来还需在标准体系、协同机制、多元探索及公众参与等方面持续发力。

  一是健全标准体系。当前，修复与建设深度融合的技术支撑体系尚不完备。需加快制修订相关技术导则，明确修复与开发衔接中的关键技术要求，为地方具体实施提供规范指引，保障政策高质量落地。

  二是推动协同机制下沉基层。积极完善生态环境、自然资源、住房城乡建设等部门常态化协调机制，明晰跨部门全周期共管路线图，织密协同责任网。将有关部署要求精准转化为省、市、县各级可操作、见实效的信息共享与联动机制，推动基层部门破壁垒、强融合。以此打通政策落地“最后一公里”，确保政策精准发力。

  三是鼓励地方探索多元路径。我国地域辽阔，各地工业发展历史、所处阶段与环境治理能力差异较大。应鼓励地方在法治轨道内，积极探索多样化实施路径，及时总结提炼可复制、可推广的经验做法，以典型示范带动政策全面落地生根。

  四是加强宣传引导与信息公开。做好政策宣传解读，增进社会各界对制度的理解与认同，充分调动地方政府和市场主体的积极性与创造性，营造良好推广氛围。同时，推进信息公开、鼓励公众参与，以公开透明赢得社会信任，为创新模式稳步前行筑牢广泛而坚实的群众基础。□（作者为生态环境部土壤生态环境司副司长）