在内蒙古呼伦贝尔市牙克石市绰河源镇拍摄的大兴安岭林海日出（2025 年 9 月 28 日摄）马金瑞摄

➤随着京津冀协同发展、长江经济带发展等区域重大战略的相继部署，加之我国社会主要矛盾发生深刻转化，主体功能区战略在实践推进过程中逐渐面对四大挑战

➤针对面临的挑战，宜通过强化顶层设计，进一步促进国家战略融合、细化主体功能区划分、完善差别化配套政策、健全监测评估考核等路径，探索实现主体功能区战略目标的高效协同机制

  文 |《瞭望》新闻周刊记者 李松

  从黄浦江畔到雪域高原，从温婉水乡到壮美三峡，从徽派村落到藏式碉房，从良渚古城到三星堆遗址……打开中国地图，能看到一条与北纬30度线大致重合的318国道。这条许多人眼中的“中国最美景观大道”，串联起丰富多彩的人文和自然景观，记录下城市化地区的流光溢彩、农产品主产区的广大富庶、生态功能区的瑰丽惊艳。

  这条路沿线差异化的空间特质，是我国国土空间发展格局的生动缩影。让不同区域在各自的功能定位上实现最优发展，并通过科学规划让国土空间布局更趋合理，是我国推动高质量发展的重要命题。

  “主体功能区按照城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区等三种功能类型，确定了我国每个县区级行政单元承担一种主体功能定位。在此基础上形成全国国土空间开发保护一张蓝图，进而构建起科学合理的城市化格局、农业发展格局和生态安全格局，成为我国统筹经济社会发展与资源环境保护利用、优化空间布局的战略指引。”中国科学院地理科学与资源研究所研究员、全国主体功能区优化规划（方案）技术牵头人樊杰说。

  国家发展改革委国土开发与地区经济研究所区域合作室主任、研究员刘保奎对《瞭望》新闻周刊记者表示，科学确定各地区主体功能是释放比较优势的基础。各地区根据自身条件，宜水则水、宜山则山，宜粮则粮、宜农则农，宜工则工、宜商则商，确定每个县级行政单元的主体功能。

  从理念到实践全面突破

  中心城市与城市群等经济发展优势区域承载能力持续增强；各类自然保护地已建立近万个，约占陆域国土面积的18%，90%的陆地生态系统类型、74%的国家重点保护野生动植物物种得到有效保护……

  近年来，我国实施主体功能区战略，明确各区域主体功能定位，推动国土空间开发保护朝着更高质量、更可持续的方向发展，成效显著。

  ——三大战略格局基本形成。

  2010年12月，国务院印发《全国主体功能区规划》提出，“推进形成主体功能区，就是要根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，确定不同区域的主体功能”“一定的国土空间具有多种功能，但必有一种主体功能。从提供产品的角度划分，或者以提供工业品和服务产品为主体功能，或者以提供农产品为主体功能，或者以提供生态产品为主体功能。”

  按照上述思路，《全国主体功能区规划》进一步提出构建我国国土空间的“三大战略格局”，即构建“两横三纵”为主体的城市化战略格局、“七区二十三带”为主体的农业战略格局和“两屏三带”为主体的生态安全战略格局。

  刘保奎解释，三大战略格局构成了我国国土空间开发保护的总体格局，是主体功能区在国家宏观层面的安排，具有牵引性、战略性和全局性。“两横三纵”，即构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈—京广、包昆通道为三条纵轴的城市化战略格局；“七区二十三带”，其中“七区”是指东北平原、黄淮海平原等七个农产品主产区，“二十三带”是指七区中以水稻、小麦等农产品生产为主的23个产业带；“两屏三带”，即青藏高原生态屏障、黄土高原—川滇生态屏障、东北森林带、北方防沙带和南方丘陵山地带。

  此后，主体功能区成为国土空间开发总体布局的战略指引，并融入“多规合一”的国土空间规划体系。2022年中共中央、国务院印发实施《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》，明确了全国主体功能区战略布局优化与政策完善的方向和要求。通过“三区三线”（城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界）划定实现战略精准落地，以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为基础，统筹划定了耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界，纳入国土空间规划“一张图”，落到了具体地块，制定了管控规则，守住了农业、生态、城镇空间的核心和底线。

  “主体功能区战略和制度实施以来，通过明确每个县级行政单元的主体功能定位、制定差异化政策，引导各地按定位发展，其作为国土空间开发保护的基础制度已初步确立。”中国国土勘测规划院规划所副所长、正高级工程师祁帆对《瞭望》新闻周刊记者表示。

  ——政策制度体系逐步完善。

  围绕主体功能区战略，我国逐步构建起“中央统筹、地方细化”的政策制度体系，为战略实施提供有力保障。

  一是主体功能区制度框架不断完善。

  从中央层面来讲，《全国主体功能区规划》明确了推进形成主体功能区“9+1”的政策体系框架及其改革方向。“9”是财政、投资、产业、土地、农业、人口、民族、环境、应对气候变化政策，“1”是绩效评价考核。

  祁帆认为，主体功能区制度对引导要素合理布局发挥重要作用。比如，财政政策提供资金保障，投资政策引导资本向重点区域与创新产业流动，人口政策促进人口合理分布，产业政策推动产业优化升级，环境政策强化生态保护，绩效考核政策则为政策执行效果提供评估监督依据。

  就地方层面而言，吉林、安徽、广东、江苏、浙江等省份结合本地实际，细化财政、投资、绩效考核等政策要求，推动政策精准落地。

  例如，吉林在空间规划、“多规合一”方面进行探索推进，将五个市县作为试点。通过科学划分试点市县城镇、农业、生态三类空间，细化提出了城镇发展、产业发展、基础设施建设、公共服务资源配置、生态环境保护等任务空间布局。每个试点县市均形成了由规划文本和配套规划图集组成的规划成果。

  二是关键政策发挥核心支撑作用。

  在各类政策中，财政转移支付政策的作用尤为突出。中央财政在生态保护方面补偿力度持续加大，2013年到2023年，重点生态功能区转移支付资金，从423亿元增加到1091亿元，累计投入7900亿元。还有水污染防治资金，从2015年的130亿元增加到2023年的257亿元，基本翻了一番。

  ——分类发展成效持续显现。

  城市化地区成为我国新型城镇化的重要空间载体。我国2010年至2024年城镇化率呈现持续上升趋势，2010年底城镇化率为49.68%，2024年底城镇化率为67%，年均增速超过1个百分点。人口和经济活动进一步向城市化地区集聚。

  农产品主产区粮食安全保障功能基本稳定，主要粮食产量稳步增长。数据显示，我国粮食产量2012年达到1.2万亿斤以上，2015年迈上1.3万亿斤新台阶，2022年的1.37万亿斤再次创下历史新高。

  重点生态功能区林地、湿地等生态空间持续增加，生态安全屏障功能进一步提升。2010年至2024年，我国森林覆盖率从21.63%提升至24.02%，年均增速约0.16%。‌

  从理念普及到战略落地，从格局构建到制度保障，我国主体功能区建设的持续推进，正为有度有序调整优化国土空间布局、实现高质量发展与可持续发展提供坚实支撑。

  相关政策有待更深细

  主体功能区战略在推动我国区域协调发展中发挥着基础性、关键性作用。随着京津冀协同发展、长江经济带发展等区域重大战略的相继部署，加之我国社会主要矛盾发生深刻转化，主体功能区战略在实施过程中逐渐面对四大挑战。

  ——主体功能区战略格局有优化空间。

  原有主体功能区战略格局和功能分区，已不能满足高质量发展和高品质生活对空间发展及空间治理的现实需求。

  一方面，主体功能区战略实施以来，经济发展的空间结构正在发生深刻变化，部分区域资源要素变化与主体功能定位出现错位。比如东北、西部部分中心城市周边的城市化地区与农产品主产区，人口明显收缩，但建设用地仍在快速增长。

  另一方面，与实现空间均衡、促进区域协调发展的初衷还有差距。祁帆介绍，从人均公共预算支出水平看，农产品主产区与全国平均水平仍有一定的差距；重点生态功能区的人均公共预算支出水平接近城市化地区，但财政自给能力弱，财政收支缺口较大。

  ——主体功能区分区类型和单元还需细化。

  原主体功能分区只有开发、保护两个维度，区域功能导向不突出，功能的综合性、复合性、多元性体现不足。

  例如，重点开发区与优化开发区都是人口和经济集聚的区域，同样面临资源环境约束，需要转变发展方式，走绿色发展道路，两者实际上较难区分。以往功能分区主要考虑国家生态安全、粮食安全和经济发展的战略需要，还需充分体现边疆安全、能源安全、历史文化保护等内容，对我国边境地区、能源资源富集地区等特殊区域的发展需求和空间指引考虑不足，对这些区域的综合性、复合性功能需求回应不充分。

  此外，主体功能分区以县级行政区为基本单元，空间尺度较大，产业准入负面清单等配套政策落地存在难度。西南大学经济管理学院副院长、教授黄庆华认为，部分县区可以将非主体功能转移到乡镇进行，从而规避政策的刚性约束，不利于主体功能区战略的贯彻落实。

  ——强化配套政策的针对性、协同性、激励性。

  主体功能区战略的实施，需要财政、投资、产业、规划等多方面的政策及考核制度协同发力，但系统性的激励约束机制仍需强化。

  部分功能区配套政策不足。祁帆说，现有政策主要针对重点生态功能区，对农产品主产区、城市化地区的配套政策不充分，部分农业功能优势地区不愿意确定为农产品主产区。边境地区、能源资源富集区等事关国家战略安全的区域，还需要出台更多的配套政策。

  相关政策之间缺乏协同。“现行政策以国家层面为主，省、市层面配套少，中央、地方协同不足；部分政策与主体功能区导向衔接不够，如水资源配置应考虑到对农产品主产区特殊要求；已出台的主体功能区制度之间的协同性不强，如重点生态功能区的财政转移支付与生态保护红线管护成效及产业准入负面清单挂钩不足。”祁帆说。

  政策激励不足。如粮食主产区是我国粮食生产的核心区，13个主产区粮食产量占全国总产量比重近80%。主产区为了发展粮食生产牺牲了一定的发展机会，在政策上未充分反映。

  ——加大差异化绩效考核落实力度。

  中共中央、国务院《关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》明确指出，地方各级党委和政府要根据主体功能定位进行差异化绩效考核，但目前尚有不少省份未出台相关文件，建立差异化考核评价制度。

  “为促进政府发挥好推动主体功能区建设的重要职能，需要实施激励与约束机制，完善差异化考核体系是关键。”辽宁大学经济学院教授谢地表示。

  探索协同机制

  专家建议，针对面临的挑战，宜通过强化顶层设计，进一步促进国家战略融合、细化主体功能区划分、完善差别化配套政策、健全监测评估考核等路径，探索实现主体功能区战略目标的高效协同机制。

  ——促进国家战略融合，形成功能复合、优势互补、区域协同的主体功能综合布局。

  区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略和新型城镇化战略，都是支撑构建新发展格局、推动高质量发展的重要国家战略。

  祁帆建议，依托京津冀、长三角、粤港澳等城市群、都市圈和中心城市，探索农业生态城镇等功能复合、产业链供应链相对完备的主体功能综合布局，提升城市化地区的粮食和重要农产品、生态产品就近保障能力，推动形成功能复合、优势互补、区域协同的空间发展单元。

  ——细化主体功能区划分，建立“3+N”分区体系。

  主体功能区细化是按照主体功能定位划分政策单元，通过差异化的国土空间规划和管控发挥最大的整体利益。

  在祁帆看来，目前还需要进一步突出战略功能导向，将原来按开发方式划分的优化、重点、限制、禁止开发区，转为农产品主产区、重点生态功能区、城市化地区三类功能分区，统筹强化粮食安全、生态安全、新型城镇化发展等国家战略导向；同时，将能源安全、文化传承、边疆安全、海洋强国战略等国家战略纳入主体功能区战略框架，划分能源资源富集区、历史文化资源富集区、边境地区等特殊功能区，与上述三类功能分区在空间上重叠，形成“3+N”主体功能分区体系。

  黄庆华则建议，对于重点生态功能区和禁止开发区，要积极争取财政转移支付、生态补偿和对口支援等政策大力支持，采取差异化的分区管制策略，推动主体功能区战略细化落实。

  ——完善差别化配套政策，增强正向激励，提升精准性。

  专家建议，相关部门需围绕“人、地、产、钱”等关键要素，完善主体功能区配套政策和绩效考核制度。

  财政政策方面。“继续加大重点生态功能区财政转移支付力度，推动建立跨区域、流域上下游横向生态补偿机制，加大‘两山’转化政策支持；整合相关涉农资金，引导涉农资金更多向农产品主产区倾斜，推动建立农产品主产区一般性转移支付制度。”祁帆说。

  土地政策方面。祁帆建议，完善三条控制线动态管理规则，建立城市群、都市圈土地资源要素跨区域一体化配置机制，实行土地指标分配与主体功能定位相挂钩。

  产业政策方面。完善重点生态功能区产业准入负面清单，出台对乡村振兴、“两山”转化等鼓励性产业目录，加大中央预算内投资、重大基础设施项目对农产品主产区和重点生态功能区倾斜力度。

  叠加功能区政策方面。加快制定边境地区、能源资源富集区、历史文化资源富集区的特殊支持政策。例如，支持云南、广西等边境地区承接产业转移，优化分布式能源布局，挖掘历史文化资产价值。

  绩效考核方面。建立健全基于不同主体功能定位的差异化考核制度，农产品主产区重点考核农业综合生产能力、农民收入、耕地保护等指标；重点生态功能区考核生态产品价值实现、产业准入清单执行、民生改善等指标；城市化地区考核土地节约集约利用、科技创新贡献率、绿色低碳韧性发展等指标。

  ——健全监测评估考核，强化全周期监督管理。

  专家建议，结合国土空间规划监测评估工作，以国土空间规划“一张图”为基础，构建主体功能区实施成效监测评估体系。

  一方面，建立主体功能区名录动态调整机制，对主体功能区名录进行动态调整。“需要基于主体功能区方案，以科学、常态化的动态监测和评估为依据，研判功能定位和‘三区三线’的变化是否在预设的管控阈值之内，特别是区域资源环境承载能力监测预警等一系列的问题，均依赖于长时序的动态评估过程，使得主体功能区战略能够和资源环境变化紧密地适应，并及时调整修正国家国土空间治理方针政策，以达到真正的科学指引。”樊杰说。

  另一方面，根据主体功能区实施监测评估结果，实施差异化绩效考核，加强考核结果在评优评先、资金分配、干部任用、离任审计等方面的应用。

  黄庆华说，一方面，基于主体功能区类型，建立差异化的奖励与处罚机制，增强主体功能区战略的针对性。另一方面，可考虑依据地区经济发展水平和资源承载能力，构建差异化的绩效考核指标体系。对于经济发达地区，重点考核开发效率，适当提高产业发展与经济发展指标考核权重，以提高区域整体竞争力。

  “对于中西部地区，适当降低产业发展要求，提高环境保护相关指标考核权重，以推动经济发展和环境保护双赢。建立长期动态化评估机制，跟踪评价主体功能区战略实施成效。”黄庆华说。□