➤我国综合行政执法改革已经从初期探索试点走向局部推开发展，正处于“继续深化”的阶段

➤加强部门间、层级间、执法队伍之间的信息共享、行动协同、结果互认、人员联训、重大问题联合磋商和督办等工作协调及制度保障，最终构建起权责清晰、协调联动、运转高效的执法体系

➤应对相关执法事项依法下放、宜放则放，在持续下沉行政执法资源的同时，为基层执法人员创造学习培训机会、提升职业成长空间，帮助其增强执法能力

　　文 | 胡仙芝

　　

　　近年来，随着我国社会治理重心向基层下移，综合行政执法改革更强调行政执法的基层属性，越来越重视贴近问题“现场”。在改革实践中，一个很明显的特点是：以县域为代表的基层一线，已逐渐成为综合行政执法改革的关键环节，同时也标定着改革落地过程中的痛点、堵点。

　　此前，笔者曾在我国西部某县（以下简称“Y县”）调研当地综合行政执法改革情况，发现改革中存在执法内容和权限界定不清晰、基层执法队伍力量较薄弱、执法不规范等问题。这些并不是该县改革中出现的独有问题，在全国层面来看具有一定代表性。

　　为将综合行政执法改革向纵深推进，科学配置各层级综合执法力量、推动综合执法属地化管理、加强构建运转高效的执法体系，是来自基层一线实践经验的解题之策。

云南省水富市两江综合执法大队队员在开展水上巡查（2023 年 6 月 23 日摄）摄影 / 本刊

　　定位：向纵深不断探索

　　我国综合行政执法改革已经从初期探索试点走向局部推开发展，正处于“继续深化”的阶段。回顾过往，这场改革经过了以下这些关键节点。

　　党的十八大以来，党中央、国务院全面推进综合行政执法体制改革，改革进入“快车道”。

　　2014年召开的十八届四中全会，要求根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量。试点随即开展。2015年，中央编办下发《关于开展综合行政执法体制改革试点工作的意见》，明确在全国22个省市138个试点城市开展综合行政执法体制改革试点工作。

　　2018年召开的十九届三中全会通过《深化党和国家机构改革方案》，对综合行政执法改革作出具体部署，提出按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，大幅减少执法队伍种类，合理配置执法力量。一个部门设有多支执法队伍的，原则上整合为一支队伍。推动整合同一领域或相近领域执法队伍，实行综合设置。此外，还对整合组建市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输、农业等五支综合执法队伍作出部署。这些都为各地机构改革时调整设置执法机构提供了具体遵循。

　　2019年召开的十九届四中全会，从推进国家治理体系和治理能力现代化的角度，要求深化行政执法体制改革，最大限度减少不必要的行政执法事项。进一步整合行政执法队伍，继续探索实行跨领域跨部门综合执法，推动执法重心下移，提高行政执法能力水平。

　　2021年，我国连续颁布《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》等，分别提出“加强基层政权治理能力建设，增强乡镇（街道）行政执行能力……根据本地实际情况，依法赋予乡镇（街道）行政执法权”和“坚持省（自治区）原则上不设行政执法队伍，设区市与市辖区原则上只设一个行政执法层级，县（市、区、旗）一般实行‘局队合一’体制，乡镇（街道）逐步实现‘一支队伍管执法’”。

　　2022年，党的二十大报告强调“完善基层综合执法体制机制”，将综合行政执法改革推向纵深。同年，浙江成为全国唯一“大综合一体化”行政执法改革国家试点，探索对行政执法领域进行体制重构、流程再造，至今尚在进行中。

在重庆市永川区仙龙镇双星村，重庆市永川区农业综合行政执法支队

和永川区司法局、重庆文理学院联合成立的“小板凳”普法宣讲队成员

在为村民宣讲长江十年禁渔相关知识（2023 年 7 月 10 日摄）黄伟摄 / 本刊

　　堵点：基层运行中人、事仍待捋顺

　　不久前，笔者到Y县调研发现，该县综合行政执法改革中存在一些代表性堵点，也是这场改革继续向纵深推进的关键所在。

　　从对行政执法权的调整划分看，目前Y县行政执法机构和队伍的配置，主要体现了上一轮机构改革的成果，以确保较多的执法任务能够在基层一线落地。比如，将分散在市场监管、交通运输、农业农村、文化市场、工业和能源、卫生健康、自然资源、应急救援、劳动保障、宗教、水务等部门的执法职责划出后集中，组建12支执法队伍，实现同一领域内“一支队伍管执法”。同时，将民政、财政、医疗保障、林业、统计等部门的执法职责保留在业务主管部门，并明确由一个内设机构承担。

　　不足之处是，Y县的综合行政执法局实质上为“城市管理局”，其综合行政执法大队其实主要负责Y县城市管理领域执法工作。原来多个主管部门行使的处罚事项，更多是形式上转移给了综合执法部门，而部门职责交叉情况仍未真正解决。

　　从对一线执法力量的整合看，Y县在乡镇层面主要采取了四种做法。

　　——机构扁平化设置。按照“职能归口、就近归类”“因事设岗、分级管理”原则，综合设置“办、中心、所、队”等工作机构。

　　——派驻机构统筹管理。整合基层执法力量，将各种派驻机构纳入镇党委、政府统一指导协调，推行属地管理制度。

　　——统筹编制资源。打破行政事业机构、编制岗位、管理层级界限，行政编制人员和事业编制人员统筹使用，逐步破解乡镇（街道）条块分割、多重管理和人员忙闲不均等问题。

　　——乡镇（街道）扩权赋能。按照“依法下放、宜放则放”原则，将经济领域管理权限、社会事务管理权限下放乡镇（街道）。

　　笔者调研发现，Y县的综合行政执法改革时长已近五年，但实际运行仍有掣肘，在权力划分、队伍建设、县镇联动、资源分配等方面存在一些关键堵点。

　　一是，行政监管部门与执法部门之间职责衔接不畅，事权出现错配。从县级各职能部门实际运行看，行政执法是行政监管的主要手段。行政执法权相对集中后，原行业主管部门的行政监管少了抓手。自设执法队伍的部门，则存在认为自身执法力量不够的情况，在一些重大行政违法问题的处理上缺乏有效措施。

　　二是，行政编制不足，行政、事业人员存在混岗情况。改革中，一些行业主管部门反映本部门编制较少，希望把职能职责划走，但把编制人员留下。此外，由于不少执法队伍是非行政编制，参公事业编制相对紧缺，一些执法队伍的力量组成多为临时人员，为运行管理带来一定困难。

　　三是，基层管理体制不完善，承接执法重心下移和加强属地管理的能力不足。Y县某乡镇反映，随着事权下放，该乡镇需要全面承接119项县级行政管理权限。但乡镇执法力量不强，人才、资金、技术、设备等要素匮乏。一些执法人员不熟悉承接事项的具体内容以及执法依据、流程和标准，不仅执法缺乏力度，后续也很难形成有效的县镇联动衔接机制。

　　四是，执法资源配置不均衡、不科学。在Y县，原来县里行业主管部门的执法队伍专业性相对较强，改革中每一个乡镇都设置综合行政执法队后，原有执法力量不可避免地被分散、摊薄。此外，各乡镇单位的人口规模、经济社会发展情况不同，“一刀切”会导致行政执法资源不均衡，影响执法工作开展。

　　求解：抓住机遇动态推进

　　当前，我国综合行政执法改革还未进入制度完全定型阶段。2023年底以来，随着新一轮党和国家机构改革落地，地方机构改革正在紧锣密鼓进行，各地行政执法机构也在变动之中。各地应抓住这一重要时机，动态推进综合行政执法改革。

　　做好政策试点评估，总结推广相关经验。从中央编办提出的138个试点城市，到浙江全省开展的“大综合一体化”试点，我国的综合行政执法改革已走过从“点的试点”到“区域的试点”的探索过程，有待提炼出具有借鉴意义的共性经验，在更大范围内推广。特别是在中西部地区，应督促当地各级政府尽快发挥自身在综合行政执法改革中的主体职能。

　　科学配置各层级综合执法力量。抓住地方机构改革宝贵时机，推动基层行政执法职能、职权、编制以及各种执法力量的合理科学配置。具体而言，各地切忌“一刀切”，应结合实际逐渐推进。可将行政执法类人员和编制都下放至乡镇，并加强属地管理；也可将人员下沉至乡镇、编制留在主管部门，双方按比例掌握考核权，减轻乡镇财政负担，最终目的都是为了让综合行政执法改革取得实效。

　　完善综合行政执法改革的内外部协调机构，更好发挥综合效能。从实践层面来看，当前既需完善同一层级各职能部门之间的综合协调关系，完善行政监管与执法“管执联动”机制；也要科学厘清县、镇两级与专业执法机构之间的行政执法主体责任，细化执法职责，完善综合行政执法“县镇联动”机制。

　　在此基础上，加强部门间、层级间、执法队伍之间的信息共享、行动协同、结果互认、人员联训、重大问题联合磋商和督办等工作协调及制度保障，最终构建起权责清晰、协调联动、运转高效的执法体系。

　　加快推进乡镇（街道）管理体制改革，推动综合执法属地化管理。对于实践中一些乡镇（街道）反映的“权小责大”矛盾和人员晋升存在天花板问题，既应合理“减负瘦身”，也要实现“强身塑形”。

　　一方面，应对相关执法事项依法下放、宜放则放，在持续下沉行政执法资源的同时，为基层执法人员创造学习培训机会、提升职业成长空间，帮助其增强执法能力。另一方面，应坚持依法行政和优化服务相结合，依托网格化治理系统等方式实现主动服务、靠前服务，提高行政执法的规范化、精准化、专业化水平。□（作者单位：中共中央党校（国家行政学院）公共管理教研部）